“國有企業”和“公司”是兩回事,不要混淆
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分類:國控論壇

發布時間:2017-10-19

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陳清泰

國務院發展研究中心原副主任、黨組書記

在強化國有資本所有權管理的同時,對市場主體的分類和稱謂應該及時由“所有制”轉向其企業所遵循的制度:依照企業法調節的企業仍稱作“國有企業”。按公司法調節的統稱作“公司”,政府對他們一視同仁。這不僅有利于國有企業轉制,而且有利于消除所有制鴻溝。這將是對生產力的進一步解放。

 

各位來賓,首先我祝賀第二屆野三坡中國經濟論壇的召開。目前中國經濟正處在一個重要的轉型期,國有企業改革仍然是一個非常重要的議題,在這里我想就“澄清認識,凝聚力量,推進國有企業改革”講五點意見跟大家一起討論。

下面我講第一個問題,國企深層次的體制問題最終要靠企業制度來解決,目前國有資產有兩種實現形式,也就是實物形態的企業和價值形態的資本。有兩種企業制度就是企業和公司,相應的政府有兩種管理方式,那就是企業和管資本。到目前為止,在產業的領域,頂層國有企業大多數仍是受企業法人來調節,隨著經濟體制的轉型,政府管企業的體制受到越來越嚴峻的挑戰,為了增強企業的活力,不知道政府發了多少文件出臺了多少政策,一方面想盡一切辦法向企業放權,另外一方面又想盡一切辦法加強對企業的監管。

進十多年來,政府管企業的體制在不斷加強,每個企業頭上都有相應的行政級別和不同的地位,央企已經成為一個專有名詞,各類企業頭上都戴上了所有制標簽,分作體制內、體制外,政府和銀行對他們有心有數,而政府把國有企業作為行使職能的工具,推動經濟增長的抓手,承擔社會職能的基本單元。

黨政部門則分開把關,在企業之外管理著本應由股東會、董事會管理的那些人和事,結果企業和政府綁得很緊,企業有多遠目標缺乏活力,他們面對激烈競爭的市場往往力不從心,走出去有時也難以被國際市場所接受。

面對這種狀況企業生長無奈,政府倍感糾結,客觀的講政企不分,所有權與經營請部分等體制性問題幾十年得不到解決,不是黨和政府不忠實,不是政策出得少或者文件寫的不到為,實踐證明,政策性調整不能代替“體制性改革”,企業的企業法對放寬保護國有企業的歷史作用是不可低估的,但是受改革進程的局限,它的利益不可能超越政府管企業,只能在如何改善和規范管理中周旋,不能做到政企分開。而不分法,它是適應社會主義市場經濟的企業制度,它主張的則是公司擁有法人財產權和公司的獨立地位,實行自我治理。

因此國有企業的專制是什么?那就是由有企業法規范轉向由公司法調節,公司要擺脫管企業的糾結,就要落實管資本為主,推進頂層國有企業的整體改制,從企業法變到公司法,從行政隸屬關系轉變為股權關系。

從某種意義上說,當前國企改革的主導方面已經不是國有企業的自身,而是在國家層面推進國有資產實現形式的資本化,這次國有企業再改革的命題不是政府機構“如何改進對國有企業的管理”,而是由“管企業”轉為“管資本為主”。這是黨的十八屆三中全會決定關于國有企業改革理論的重大突破,是當前深化改革重要的突破口。

第二,國有資產資本化是化解諸多矛盾的關鍵。管資本就是改革經營性國有資產的實現形式,由實物形態的國有企業轉向價值形態、可以用財務語言清晰界定、有良好流動性、可以進入市場運作的國有資本。國有資產資本化可以實現三個目標:

1、國有企業進行轉向擁有資本(股權),并委托專業投資運營機構持有和運作,這樣就隔離了政府和企業的直接產權關系,從體制上為政企分開建立現在公司治理奠定了基礎,有股東沒有婆婆,對企業來說是又一次的解放。

2、國有投資機構的所有權與企業法人財產權分離,這就解脫了國有資本和特定企業的捆綁關系。企業自主決策做強做大、國有資本追求投資收益有進有退,構成了相關但不受約束的兩個自由度。資本化是對國有資產流動性和效率的一次解放。

3、政府在管資本不管企業的體制下,可以站到超脫地位,正確處理與市場的關系,對政府也是一次解放。

因此資本化的重要意義在于,它將從根本上理順長期困擾我們的政府、市場和企業之間的關系,化解體制轉軌中的諸多矛盾。國有資本的預期效能主要是通過市場、而不是行政力量來實現。這就使國有資本具有一種“親市場性”,從而保障我國在保持較大份額國有經濟的情況下,“使市場在資源配置中起決定性作用”。可以說“三個解放”的實質是生產力的再解放。

第三,重溫建立現代企業制度有重要現實意義,按照傳統的理論,公有制對應的是計劃經濟,搞市場經濟就得私有化,但是這兩者都不符合國情。社會主義市場經濟體制的重要含義是保持較大份額的公有制、國有經濟,同時要發揮市場經濟的高效率。這就提出了一個在國有經濟的范疇內能不能構造出各自獨立的市場主體的問題。

在排除私有化的情況下,唯一的途徑就是借助現代公司的制度安排,形成包括國有資本投資的千萬個獨立的市場主體。基于這樣的原因,1993年黨的十四屆三中全會極其深刻地指出“以公有制為主體的現代企業制度是社會主義市場經濟體制的基礎”大家注意他講的現代企業制度是社會主義市場經濟體制的基礎,有人把它說成是社會主義的經濟基礎,不是這樣的,不止是經濟基礎,是整個社會主義市場經濟體制的基礎。

時間已經過去了二十多年,現代企業制度的如上特征在企業中尚未普遍、完整的體現,這就導致政企不分、所有權經營權不分等基本問題還在困擾著我們。今天很多的糾結和爭論的一個原因就是后來對建立現代企業制度的初衷缺乏理解,主要的精力放在了如何管企業、如何用政府的力量去推動做大做強,輕視了企業制度轉型的重要性。

第四,對管資本的兩種意見,兩種做法,兩種結果。管資本為主的改革是一件新事物,在實踐中還有一些含混的概念尚需澄清。在一些文件中把管資本與管企業的概念、管理方式混雜在一起,監管機構除了管企業,還要管資本,使企業不知所措。實際上目前對“管資本為主”有兩種理解。

一種理解認為,“管資本”是指國家所有權機構直接監管的對象要由“企業”轉變為“資本”。實現這個轉變的前提是國有資產必須由實物形態的“企業”,轉變為價值形態的“資本”。否則就沒有“資本”這個對象可供監管。

例如,銀行業本世紀初通過整體改制上市實現了國有資產的資本化和證券化。但在產業領域這一過程尚未啟動,資本化后,出資人機構監管的對象就是國有資本投資運營機構,它與實體企業不再有直接的產權關系,也就無權穿越投資運營機構干預其投資的公司,政企分開將順理成章。

另外,“管資本為主”是指在競爭性領域的國有資產應逐步盡數資本化、證券化,使其富有流動性。國有資本按市場規律的流動將大大提高資本效率,對國家經濟發展和產業結構持續優化將產生重大的正面效應。

頂層改革需要一個過程,在這個期間監管部門仍需管企業,但是要做好兩件事,另一個深入研究管資本的體制框架和政策措施。對“管資本為主”還有另一種理解。那就是不太理會頂層國有企業的整體改制,以及監管對象向向資本的轉變。

認為管資本為主,是在繼續強化對未轉制企業監管的同時,還要把監管擴展到這些企業可以運作的“資本”,包括重點管好這些企業的“國有資本布局”等。

這種理解的要點是監管機構管企業的體制不變,而范圍進一步擴展。帶來的結果是長期困擾我們的體制性問題無法解決,將繼續在“一管就死、一放就亂”中兜圈子。

管資本為主是中央做出的重要決策,是解決長期困擾我們諸多體制性矛盾的一把鑰匙。但是兩種理解、兩種做法會產生截然不同的結果。

最后我們再講一個點,科學界定“國有企業”,企業轉制的方向。目前兩種企業制度“并存”,但絕不是兩種企業制度“并重”。現代企業制度是改革的方向,傳統和國有企業應逐漸向公司制度轉型、在條件具備時要加速轉型。因為與管資本對接的不是傳統國有企業,而是混合所有制的股份制公司。

目前政府文件和媒體都籠統地把市場主體稱作“企業”,把與國有資產有直接或間接關系的統稱“國有企業”。這種稱謂上的混淆,造成了概念混淆、政策混淆。監管部門根據需要不斷的出臺改進和加強對企業管理的規定,但對所指的“國有企業”卻沒有準確的界定。到底是針對所有“被稱作國有企業”的范圍,還是只針對按企業法注冊的那些企業呢?

如果把管“國有企業”的規定要求國有投資的“公司”,或者穿越“國有企業”要求其投資或控股的“公司”都要照章執行,這就把現代公司制度拉回到了傳統“國有企業”,使兩種企業制度各自清晰的屬性變得模糊。

國企“轉制”的關鍵是“轉”。在這過程中清晰界定兩種企業制度十分重要。因為這涉及政企關系的轉軌、監管制度的轉軌和治理結構的轉型。政策制定和執行中的混淆,搞不好會使國企轉制走過場。

為此,在強化國有資本所有權管理的同時,對市場主體的分類和稱謂應該及時由“所有制”轉向其企業所遵循的制度:依照企業法調節的企業仍稱作“國有企業”。按公司法調節的統稱作“公司”,政府對他們一視同仁。這不僅有利于國有企業轉制,而且有利于消除所有制鴻溝。這將是對生產力的進一步解放。

我就講到這兒,謝謝大家!

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